Werk aan uitvoering, maar doe het in samenhang

Maikel Meulema

Jos Overbeek

Inhoudsopgave

Op 17 maart 2020 presenteerden Wouter Koolmees, Eric Wiebes en Wopke Hoekstra maatregelen om de economie te redden in tijden van de Corona-crisis. Maatregelen die het bedrijfsleven moeten steunen, zoals het vervangen van de regeling werktijdverkorting. In korte tijd is deze door 78.000 ondernemers aangevraagd, terwijl het is berekend op 200 aanvragen per jaar. Het opzetten van het noodfonds overbrugging werkgelegenheid als vervanger is één, het uitvoeren zal nog steeds veel vragen van de verschillende uitvoeringsinstanties. Én het komt boven op de worsteling die de uitvoeringsdiensten al jaren hebben met de taakopgave waar ze voor staan.

Gelukkig wordt daar ook al aan gewerkt, want op Valentijnsdag kreeg de Tweede Kamer een brief van diezelfde Wouter Koolmees, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dit was geen brief voor Valentijn, maar het rapport ‘Werk aan uitvoering Fase 1: Probleemanalyse’. Een rapport waarin de Tweede Kamer zelf, als een van de oorzaken van de huidige problematiek wordt genoemd. In dit artikel nemen we de belangrijkste conclusies door en sorteren we voor op deel 2 van het rapport, wat in de zomer zal verschijnen.

Aanleiding

Aanleiding voor dit rapport is de Taakopdracht ‘Werk aan Uitvoering’ van de Ministerraad op 28 juni 2019, die ingegeven is door drie noties:

  1. Het wegnemen van continuïteitsrisico’s
  2. Het significant vergroten van de wendbaarheid van uitvoerders
  3. Het optimaliseren van de dienstverlening aan burgers en bedrijven

Het traject ‘Werk aan Uitvoering’ heeft als doel om mogelijkheden te schetsen om de toekomstbestendigheid, wendbaarheid en dienstverlening van de Nederlandse uitvoeringsorganisaties te vergroten. Als voorbeeld wordt hierbij ingezoomd op 4 grote uitvoeringsorganisaties waaronder de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). De eerste fase van dit traject bestaat uit de probleemanalyse die bij deze brief aangeboden werd. Momenteel wordt er gewerkt aan de tweede fase waarin concrete verbetervoorstellen worden gegeven.

Uitkomsten

De probleemanalyse schetst zeven thema’s , die ten grondslag liggen aan de problematiek bij de uitvoeringsorganisaties. De eerste vier van deze thema’s zijn een bundeling van verschillende achterliggende oorzaken, de laatste drie zijn meer generiek in opzet:

Stapeling van beleid, wet- en regelgeving
a. De interactie tussen nieuw en bestaand beleid

Bij nieuwe wet- en regelgeving wordt vaak alleen gekeken naar de impact op het direct getroffen domein, terwijl uitvoeringsorganisaties rekening dienen te houden met een veelheid aan regelingen en de interactie daartussen.

b. De interactie tussen politiek, beleid en de uitvoering

Politiek en beleid sturen als gevolg van politieke ambities aan op een zo kort mogelijk wetgevingsproces waarbij relatief weinig tijd en ruimte genomen wordt om de uitvoerbaarheid van een beleidsvoorstel goed in beeld te krijgen.

c. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidstoetsen

Korte invoeringstermijnen van grote (stelsel)wijzigingen dwingt de uitvoering om al tijdens de parlementaire behandeling te starten met de voorbereiding van aanpassingen in de uitvoeringssystemen. Als gevolg hiervan worden opdrachten gestapeld, gewijzigd tijdens het implementatietraject, of zelfs teruggedraaid.

d. “Ja, mits” versus “Nee, tenzij”

De effecten van een maatregel op de kwaliteit van de uitvoering en de handhaafbaarheid worden wel in kaart gebracht, maar er is bij de uitvoeringsorganisaties een bepaalde terughoudendheid om dit zwaar aan te zetten bij de totstandkoming van de maatregel. De loyaliteit aan de politiek wint het vervolgens van de nuchtere zakelijkheid om ‘nee tenzij’ te adviseren.

  1. De ambtelijke besturingsdriehoek

a. De besluitvorming

Hoewel de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer vaak wel zijn ingericht zijn de besluitvormingsprocessen nog in ontwikkeling. Er wordt nog gezocht naar het juiste aggregatieniveau.

b. Integraliteit bij meerdere opdrachtgevers

Uitvoeringsorganisaties hebben vaak meerdere opdrachtgevers. De opeenstapeling van opdrachten van deze verschillende opdrachtgevers wordt nog niet genoeg als geheel bezien. Een integrale benadering, waarbij de eigenaar de continuïteit en dienstverlening van de uitvoering moet waarborgen, is onvoldoende gestructureerd vormgegeven.

c. Generieke wet- en regelgeving

Voor de eigenaar blijkt het moeilijk zicht te houden op generieke ontwikkelingen in wet- en regelgeving en de effecten daarvan op de uitvoeringsorganisaties. Daarnaast is de samenhang met de ketenverantwoordelijkheid vaak nog onderbelicht.

d. Ruimte voor de bedoeling

In de praktijk komt het vaak voor dat een wet(s-aanpassing) de bedoeling van diezelfde wet in de weg staat. De letterlijke toepassing van de wet lijkt dan haaks te staan op de geest van de wet- en regelgeving. Bovendien wordt een bedoeling gestuurde aanpak niet gestimuleerd door op kwantiteit gerichte KPI’s in de uitvoeringsorganisaties.

  1. De impact van incidenten – Uitvoeringsorganisaties worden geconfronteerd met een slingerbeweging tussen handhaving en dienstverlening: het ene moment vraagt de politiek, veelal gedreven door incidenten die media-aandacht krijgen, om een strenger handhavingsregime met veel nadruk op het vinden van fraude en met hoge terugvorderingen en boetes; het andere moment staat de dienstverlening centraal en krijgt handhaving minder aandacht en middelen.
  2. De dynamiek van uitvoeringsorganisaties

a. Meer taken, minder middelen

De afgelopen jaren is er vanuit de politiek sterk ingezet op een forse efficiëntietaakstelling en bezuinigingen bij de departementen en uitvoeringsorganisaties. Tegelijkertijd zijn er ook meer taken en processen bijgekomen, met name door vergaande digitalisering.

b. Generieke regels

Uitvoeringsorganisaties krijgen te maken met een toenemend aantal nationale wetten (de Wet Open Overheid (WOO), de Archiefwet, de Wet Digitale Overheid (WDO) en de Wet Modernisering Elektronisch Berichtenverkeer (WMEB). Daarnaast moeten een flink aantal Europese Verordeningen worden geïmplementeerd. Deze generieke regels (en dan met name de privacywetgeving) zorgen voor onduidelijkheid en administratieve lasten.

c. Continuïteit en vernieuwing

De politiek wil nieuw beleid zo snel mogelijk gerealiseerd zien in veelal complexe systemen. Er zijn vele ambtelijke opdrachtgevers die allen prioriteit verlangen voor hun opdracht. Vereenvoudigingsvoorstellen of onderhoud die de continuïteit van de organisatie en dienstverlening moeten waarborgen krijgen zo geen prioriteit.

  1. ICT en geautomatiseerde werkprocessen – hoewel Nederland hoog scoort op de mate van digitalisering van de overheid, is het een grote opgave om dit zo te houden. ICT wordt steeds complexer door wetgeving en werken in ketens. Veel systemen hebben achterstallig onderhoud en dat leidt tot risico’s voor de continuïteit en dienstverlening.
  2. Digitalisering en gebruik van data – Het gebruik van data en (organisatie-overstijgende) data-uitwisseling is enorm toegenomen, wat ook fouten met zich meebrengt, die grote gevolgen kunnen hebben voor veel mensen over een lange periode.
  3. Ruimte voor mensen – bezuinigingen en vergrijzing zorgen ervoor dat men zich vooral heeft gericht op ‘efficiency’. Dit is vormend geweest voor de cultuur in de uitvoeringsorganisaties. Deze cultuur moet nu weer om naar handelen volgens de ‘bedoeling’, de maatschappelijke opgave, in plaats van volgens de ‘regels’.

Wat ten eerste opvalt is dat de genoemde oorzaken van verscheidene aard zijn. In de media worden de problemen vaak toegewezen aan het falen van ICT bij de overheid. De audits van het Bureau ICT Toetsing (BIT) dragen ook bij aan dit beeld, door de projecten als te complex, te groot en te ondoordacht te bestempelen. Hiermee wordt echter te veel gefocust op de zichtbare uitvoering (ICT-systemen) en voorbij gegaan aan de achterliggende redenen waarom IT vaak complex gevonden wordt. In de genoemde probleemanalyse zijn deze oorzaken juist wel genoemd. Zo blijkt de stapeling van ogenschijnlijke kleine wet- en regelgeving complexe gevolgen te hebben voor de uitvoering.

Ten tweede benadrukt de minister in zijn brief de onderlinge samenhang en het belang van het gelijktijdig aanpakken van deze problemen:

“Op basis van de probleemanalyse kan nu al worden geconcludeerd dat de structurele verbeteringen die nodig zijn een ambitieuze en samenhangende aanpak vragen die tijd zal vergen […]De in de analyse beschreven knelpunten kunnen niet los van elkaar worden aangepakt. Keuzes ten aanzien van nieuw beleid, maatwerk en vereenvoudiging hebben directe gevolgen voor ICT en personeel bij de uitvoering” (Brief ‘Werk aan Uitvoering’ pag. 2)

Ons idee

Als Vellekoop & Meesters zijn we erg blij met deze nadruk op de samenhang van deze problemen. Dit is namelijk precies wat wij zelf vertellen aan opdrachtgevers. Het ICT-systeem vervangen is vaak de aanleiding om in gesprek te komen, maar de achterliggende oorzaken zijn vaak van een andere aard. En datzelfde geldt voor de oplossing: die kan alleen bereikt worden in samenhang. Onze aanpak hebben we beschreven in het IRIS™ Raamwerk. Hierin wordt een organisatie ook vanuit verschillende kanten geanalyseerd: het WAARHEEN (de missie, visie, beleid en sturing van een organisatie), WAT (de processen en gegevens), WIE (de mensen, rollen en taken), WAARMEE (de middelen, machines en ICT) die allen tot uiting komen in de WERKWIJZE (het ‘hoe’, de procedures van een organisatie).

IRIS-model Vellekoop & Meesters B.V.

Wanneer je op deze manier een bedrijfsanalyse in volledigheid uitvoert, kom je tot de producten en diensten die de organisatie levert. Tijd en geld zijn tot slot de smeermiddelen om het WAT, WIE en WAARMEE zodanig op elkaar af te stemmen dat het WAARHEEN bereikt kan worden.

Belangrijk hierin is de samenhang van al deze facetten. Veranderingen in beleid en wet- en regelgeving kunnen niet gerealiseerd worden zonder veranderingen in processen, middelen en mensen. Maar omgekeerd kan een nieuw ICT systeem niet bekeken worden zonder de impact op processen, gegevens of rollen. Er is met andere woorden een holistisch uitgangspunt: elk geheel ontleent uiteraard kenmerken aan de samenstellende delen, maar ook (en wellicht meer) aan de samenhang of ordening van die delen en hun interactie.

Op dezelfde manier kunnen we de oorzaken uit de probleemanalyse dus plaatsen op het IRIS™ model:

Oorzaken rapport Werk aan uitvoering geplot op IRIS model

Zo wordt goed zichtbaar dat de probleemanalyse zich richt op verschillende vlakken, en dat een oorzaak vaak ook niet weggenomen kan worden door op één punt aanpassingen te doen. Verbetervoorstellen op deze problemen kunnen zich richten op slechts één oorzaak maar ze zullen altijd in combinatie en onderlinge samenhang met andere verbetervoorstellen opgepakt moeten worden.

Vervolg

Deel 2 van het rapport zal zich richten op handelingsperspectieven om de geschetste problemen aan te pakken. Wij verwachten dat het ‘in samenhang’ aanpakken van de verschillende oorzaken een belangrijk onderdeel van het advies zal zijn. Wij denken dat niet alleen de oorzaken in hun samenhang beschreven moeten worden, maar dat ook de oplossingen in samenhang geïmplementeerd moeten worden. Het is belangrijk om goed te begrijpen wat er met samenhang wordt verstaan. Het bovenstaande model geeft namelijk wel een ordening, maar nog geen correlatie tussen de oorzaken. Een voorbeeld is oorzaak 3: dit is zowel een WAARHEEN als een WAARMEE en een WIE vraagstuk. Er bestaat dus een sterke correlatie tussen deze oorzaken. Ons advies aan de commissie is om dezelfde correlatie tussen de oplossingen in kaart te brengen. ‘Samenhang’ is meer dan de oplossingen parallel en gelijktijdig implementeren. Samenhang komt met name tot uiting in de interne correlatie en vervlechting van de oplossingen. Bij de implementatie is het belangrijk dat hier rekening mee gehouden wordt. Een tweede advies is het aanbrengen van een prioriteit tussen de verschillende verbetervoorstellen. In de probleemanalyse wordt namelijk geen standpunt ingenomen over de prioriteit van de verschillende oorzaken, terwijl wij denken dat er wel degelijk een analyse hierop mogelijk is. Op deze manier kan je én de kernproblemen gezamenlijk aanpakken en weet je waarmee je moet beginnen.

Wij kijken er vast naar uit en zullen zelf onverminderd onze aanpak blijven uitdragen bij onze opdrachtgevers. Wilt u meer weten over onze aanpak? Neem gerust contact met ons op.

Projecten

Enterprise architect

Implementatie verkeersmanagementsysteem

Optimaliseren processen asielketen

Harmonisering applicaties en rijksvastgoedprocessen

Contact

Vellekoop & Meesters
Drs. W. van Royenstraat 3a
3871 AN Hoevelaken

Projecten

Transitie vangstregistratietaken- en systemen

Procesontwerper Sociaal Medische Zaken

Enterprise architect

Business analist Werk Participatie en Inkomen

Contact

Vellekoop & Meesters
Drs. W. van Royenstraat 3a
3871 AN Hoevelaken